대통령 3선 개헌을 골자로 한 제3공화국 헌법에 따라 실시된 1971년 4월 27일 제7대 대통령 선거에서 박정희는 세 번째로 대통령에 당선되어 1975년까지 대통령직을 연장할 수 있었다. 따라서 4선·5선을 위해서는 또 다른 개헌이 필요하였다. 그러나 뒤이어 5월 25일에 실시된 제8대 국회의원 선거에서 야당인 신민당의 의석수가 크게 늘어 야당의 견제기능이 강화됨으로써 개헌선을 확보하는 데 실패하였다. 이에 박정희 정권은 분단상황 속의 안보논리를 내세워 국가비상사태를 선포했다. 그리고 ‘국가보위에 관한 특별조치법’을 만들어 대통령에게 초헌법적인 국가긴급권의 행사를 허용하였다.1)

1971년의 중공의 유엔 가입과 닉슨 미대통령의 중공 방문을 둘러싼 국제 정치질서의 재편성 그리고 7·4 남북공동성명에 의해 조성된 남북 간의 긴장완화와 통일지향적 정치분위기 성숙 등 급변하는 국내외 정치상황에 효과적으로 대처한다는 명분을 내세워 1972년 10월 17일 특별선언을 발표하였다. 그리고 당일 19시를 기하여 국회를 해산하고 모든 정치활동을 중지시키고 조국의 평화통일을 지향하는 헌법 개정안을 마련하여 국민투표에 부칠 것을 지시했다. ‘10·17 비상조치’에 의해서 입법권을 행사하고 헌법 개정안 작성의 책임을 맡은 비상국무회의는 예정대로 헌법 개정안을 마련해서 10월 27일 공포하고, 11월 21일 국민투표에 부쳐 12월 27일 공포·시행하였다.

새로 마련된 소위 유신헌법에 대한 신임을 물은 세 번째 국민투표는 1972년 11월 21일에 실시되었는데 투표율은 전국 91.9%, 경기도 94.2%, 여주 94.5%로 나타났다. 유효투표수를 기준으로 개헌 찬성률은 전국 91.9%(투표자 대비 84%), 경기도 93.5%, 여주 93.8%로 나타나 여주 주민은 전국과 경기도에 비해 약간 높은 찬성률을 보여 여주의 투표성향이 종전에 비해 친여당적으로 기울었음을 보여준다.