기초자치단체의 장으로는 시장·군수·구청장의 세 가지 종류가 있다. 시장·군수·구청장은 주민의 공식적인 권위를 부여한 가장 측근의 대표자이다.

시장·군수는 과거 관존민비의 행정문화에서 ‘어른’ 혹은 ‘영감님’으로 권위를 인정받는 자리였다. 과거에는 내무부에서 능력을 인정받은 40대 서기관이나 지방에서 말단 공무원으로 시작하여 정년에 가까운 사람이 임명되어 그 지역에서 최고 행정권을 누리던 자리였다. 민선단체장시대의 시장·군수는 자율성이 강해졌고 지위도 높아졌다. 시장·군수와 같은 기초단체장의 권한은 법률이 정한 사무처리를 수행하면서 발휘된다. 그러나 주민의 복지증진을 위한 사무라고 하더라도 법률이 허용하는 사무의 범위가 있어 제약을 받고 있다. 지방자치법 제10조에는 다음과 같이 광역시·도의 사무를 명시해놓고 이를 제외한 사무를 기초자치단체의 사무로 하고 있다.

• 행정처리결과가 2개 이상의 시·군·구에 미치는 광역적 사항
• 시·도 단위로 동일한 기준에 따라 처리되어야 할 성질의 사무
• 지역적 특성을 살리면서 시·도 단위로 통일성을 유지할 필요가 있는 사무
• 국가와 시·도 및 자치구간의 연결·조정 등의 사무
• 시·군·구가 공동으로 설치하는 것이 좋다고 인정되는 규모의 시설 설치 및 관리에 관한 사무

이같이 표면상으로 기초자치단체의 권한이 광역자치단체보다 우선하고, 광역자치단체는 기초자치단체의 사무를 보조하는 정도에 그치는 ‘보조성의 원칙’에 입각하는 것 같다. 그러나 실제로는 거꾸로 광역자치단체의 권한을 우선시하고 있다. 지방자치법 제9조에는 광역자치단체와 기초자치단체가 공통으로 담당한다는 사무범위를 광범위하게 나열하고 있다. 이때 동일한 분야의 업무라도 상대적 중요도에 따라 중요한 것은 광역자치단체의 사무로, 그리고 덜 중요한 것은 기초자치단체의 사무로 하고 있기 때문이다.